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我国财政改革与高等教育发展

教育管理杂志社 2019-06-01 09:34:46

来源 | 《国家教育行政学院学报》(2018年11月)

编辑 | 安安



摘 要:我国财政制度改革与中国特色社会主义市场经济制度的建立与完善同步发展,历经统收统支财政体制、包干制财政体制、分税制财政体制、公共财政体制的构建和现代财政制度建设五个阶段。伴随着我国财政制度的改革与发展,高等教育财政投入在规模、结构、体制、分配方式上都发生了特定的变革。高等教育进入新的发展阶段,需要进一步创新高等教育财政投入体制机制,促进高等教育发展转型。


关键词:财政改革;高等教育;高等教育财政


作者简介:马海涛,男,中央财经大学副校长,教授,博士生导师,主要从事财税理论与政策、财税管理研究。


一、改革开放四十年来我国财政改革


(一)我国改革开放的基本历程


  回顾四十年中国改革开放,中国特色社会主义市场经济经历了五个时期。第一时期,改革开放前的计划经济时期(1949-1978年)。该时期,我国处于计划经济体制建立与运行时期。计划经济对于国民经济的恢复和集中力量发展国民经济发挥了重要作用。第二时期,市场经济探索时期(1978-1992年)。社会主义市场经济体制目标的确定,大致经历了三个阶段,即1978-1984年的计划经济为主、市场调节为辅阶段,1984-1988年的有计划的商品经济阶段和1989-1992年的社会主义市场经济阶段。第三时期,社会主义市场经济确立时期(1992-2004年)。党的十四大确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会正式确立了社会主义市场经济的改革方向和基本内容。第四时期,市场基础性地位巩固时期(2004-2012年)。党的十六大提出了完善社会主义市场经济体制和建成更具活力、更加开放的经济体系的战略部署。党的十六届三中全会对建设完善的社会主义市场经济体制做出全面部署。第五时期,国家治理现代化与全球治理时期(2012年至今)。党的十八大提出“市场起决定性资源配置作用”,与此相适应,“国家治理”而非“国家管理”越来越成为共识。目前全球经济格局正在发生巨大变化,全球经济治理体系的变革越来越突出。


(二)我国财政改革的主要脉络


  与改革开放的进程相适应,我国财政改革相应地经历了五个重要时期。第一个时期为统收统支财政体制(1949-1978年)。我国在计划经济时期所实行的只有一套财税体制,即高度集中的财税体制,可以用“统收统支”来概括。第二个时期是包干制财政体制(1978-1992年)。改革开放初期,我国财政体制从中央放权让利,调动地方政府积极性入手,具体表现为由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”,即包干制财政,以此来提高地方政府对经济资源支配能力和发展经济的积极性。第三个时期是分税制财政体制(1992-1998年)。十四届三中全会提出推进分税制改革,建立起与社会主义市场经济相适应的财政体制。第四个时期为公共财政体制的构建(1998-2012年)。1998年国务院首次提出建立公共财政框架的思路和基本原则。十六届三中全会提出进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。随着我国公共财政制度建设的深入,我国调整财政支出结构,不断加大公共服务投入,公共预算管理体制逐步确立。第五个时期是现代财政制度建设(2012年至今)。十八届三中全会将“现代财政制度”建设作为重要目标之一。2014年以来新一轮财税体制改革,其影响力、涉及面、复杂性都超过以往历次改革。


(三)我国财政改革四十年的基本经验与规律


  中国财政改革四十年的基本经验和基本规律主要包括以下几个方面:第一,坚持中国特色社会主义理论指导。我国四十年来财政改革始终坚持中国共产党不同时期的理论指导,具有鲜明的中国特色。我国的财政改革始终与我国改革开放的实践紧密结合,这是根本保障。第二,坚持统筹兼顾、协同推进。虽然财税改革在整个改革中处于先导地位,但是必须保持与其他改革的协调推进。财政改革为其他领域的改革开辟了道路,同时其他领域的改革也为财政改革提供支持。第三,坚持由粗到细、逐步深化。我国财政改革历经五个时期,在每一时期的具体建设中,又经历了反复的论证,但是我国的财政改革始终坚持实事求是,不断开拓创新。第四,坚持试点先行、逐步推广。由于我国的财税改革是基于国情的一项开创性改革,为了确保改革的稳妥性和渐进性,需要由点到面,从试点开始,通过试点这一社会政策的“实验”,积累和总结经验,对于改革的顺利推进发挥了重要的作用。第五,坚持努力实现财政集权与分权的均衡。总体来看,四十年来我国财政改革是从高度集中的统分统支走向分级,而之后两个阶段的财政制度改革也显示出财政分权的特征。我国在财政改革的过程中,并不是一味地进行分权,而是在分权的过程中包含着集权,实现集权与分权的有效统一。第六,坚持财政改革与市场化改革同步。总体来看,我国市场化改革不断深入,财政改革中也体现了市场化趋势,并表现在政府对市场的直接干预不断下降、政府对市场环境的建设和宏观调控不断加强、劳动力的市场化程度不断深入等。第七,坚持财税改革与法治化建设同步。财政改革涉及各利益主体,不同主体之间的财政关系在改革中不断加以调整,与此同时,这些改革都伴随着相关财税法规的制定与出台。这些法律成为约束和规范各市场主体财税行为的重要依据,并通过法律的强制性,保证财税改革的成果得以落实。同时,随着财政改革的推进,相关法规也需通过法律的规范程序进行修改完善;坚持财政改革与国际化进程同步。从四十年财政改革实践来看,我国财政制度的制定、实行与管理不仅充分考虑了我国国内的实际情况,而且紧密结合我国的开放进程。


二、财政改革促进高等教育发展


        1998年高校扩招以来,高等教育迅速发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求,我国高等教育毛入学率要从2009年的24.2%提高到2020年的40%,在校学生总规模要达到3550万人,而这一目标我们在2015年已经提前实现。2012年《关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出坚持“走以质量提升为核心的内涵式发展道路”。十八大报告再次明确提出要“推动高等教育内涵式发展”,2015年10月,国务院发布《统筹推进世界一流大学和世界一流学科建设总体方案》。十九大报告再次明确“加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展”。


(一)高等教育财政投入规模、结构的变化


1. 我国高等教育发展迅速,教育财政投入不断增长

  自《中国教育改革和发展纲要》颁布以来,我国高等教育迅速壮大。如表1所示,普通高等学校数从1992年的1053所增长到2017年的2631所,扩大近2.5倍;普通高等学校专任教师数从38.76万人上升4倍多,2017年突破了163万人;普通高等学校在校学生数从218.44万人扩招到2753.58万人,扩张12.6倍;每十万人口高等学校平均在校生数从313人上升到2500余人,高等教育受教育面大幅拓宽,受教育程度不断提高。2017年全国各类高等教育在学总规模达到3779万人,高等教育毛入学率达到45.7%。[1]

  与此相适应的是,教育财政投入增长迅速。从20世纪60年代开始,各国普遍将公共教育经费在国内生产总值中的占比,作为判断政府高等教育投入的程度及体量大小。我国自20世纪90年代以来一直采用“财政性教育经费”这一指标度量政府提供的公共教育经费。从1993年至2016年,国家财政性教育经费增速总体在15%-25%的范围内波动,波动幅度大于财政支出增速,从趋势线上来看,两者几乎持平,且增速小幅放缓,在2006年之前,财政支出增速总体略快于教育支出,2006年后则相反,对教育支出的重视度逐渐增加,如图1所示。


  具体到高等教育,统计显示,2011年和2012年高等教育经历了跨越式大繁荣,当年的增速分别达到54.98%和26.42%,几乎相当于全国财政支出增速的两倍,其中,地方高等教育支出增速明显高于中央本级,见表2。但2013年规模呈下降趋势,且从2013年以来,高等教育支出增速始终慢于财政支出的增速。

  然而,快速增长的教育财政投入与教育发展的需要仍不相适应。直到2012年,我国刚刚完成1993年提出的“在20世纪末财政性教育经费占GDP的比重达到4%”的目标。事实上,4%的比例是20世纪80年代发展中国家的平均水平,OECD国家该指标在1998年达到了5.8%的平均值。1999年《世界科技发展报告》的统计数据中,教育领域的支出占GDP的比重,世界平均水平为5.5%,发达国家在6%以上。我国在2012年将教育财政投入占比推向了4.28%的历史高度,但随即下降,直到2015年,这一比例仍仅为4.24%。[2]然而,进入“后4%时代”,如何维持并进一步提高教育财政投入水平,依旧存在忧虑。[3]


  除此之外,我国教育投入来源正在形成一个以政府投入为主,多方面、多渠道融资的格局,其中,政府财政投入和学生及其家庭的成本分担构成了我国高等教育经费最主要的两个来源渠道。从表3可知,首先,财政性教育经费占财政支出的比例逐步递减,从1996年最高的21.06%下降到2015年的16.61%。其次,从1992年至2005年,国家财政性教育经费占教育经费的比例从84.05%不断下降至61.30%,2006年以后,该比例重新有所上升,2012年之后,重新回到80%以上的比例。2006年提出深化公共财政建设、强化政府提供公共服务职能的节点是这两大渠道此消彼长的过程。伴随着政府公共财政建设的进程,国家财政对高等教育投入力度加强,而过分依赖社会公民个人的局面有所缓解。[4]2016年,国务院颁布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》,进一步倡导并引入企业、组织等社会力量参与教育事业的投入。


2. 普通教育结构细微变化,地方高等教育投入比例依旧较大

  从2010年以来的数据看来(见表4),高等教育在普通教育中的支出比例维持在20%以内,基本集中在18%-19%之间,未有明显的结构性改变。而学前教育的比例在8年间上涨了三个百分点,高中教育的比例上涨了近两个百分点,与此同时,义务教育阶段的教育支出从2010年60.99%减少到2017年56.28%,普通教育内部结构的细微调整表明了近几年财政针对教育的工作重心有所转移。

  分税制改革以来,地方财政收入占全国财政收入的比例呈现先减后增的格局,但增幅远不如分税制改革之前,2017年该比例达53%。对比财政支出来说,地方财政支出占全国财政支出的比例逐步扩大,2017年该比例达85.32%。而在地方的财政支出中,教育又是极其重要的一类地方性支出,地方财政教育支出占全国财政教育支出的比例从分税制以来一直保持在90%以上,2012年之后更是接近95%。地方分担的高等教育经费也维持在70%左右,仍远高于地方财政收入的比例,如表5所示。由此,地方财力与地方教育支出责任仍存在较大的匹配不合理问题,亟待社会资本的加入。除此之外,教育均等化问题逐渐凸显,新时代的竞争是人才的竞争,各省市不断涌现的人才政策利好正是最好的体现,地区间高等教育提供水平、城乡间教育水平较大的差异导致了人才流动的方向性,不利于地区间均衡发展。


(二)财政对高等教育的投入体制转变


  我国财政对高等教育投入体制的转变,大致可以分为四个阶段。


  第一阶段是从中华人民共和国成立到改革开放前(1949-1979年)。中央实行高度集中的财政体制,各项财政收支由国家财政计划统一列支。高等教育经费列入国家预算统一领导,教育经费的收支也采取了一种先自下而上再自上而下的筹措和分配模式,具体来说表现为“条块结合”的管理办法。“条块结合”指的是高等教育机构在管理过程中,既有从中央到地方这样自上而下的教育行政部门的计划指令,也有以地方政府为主导的横向统筹管理。“自下而上”是指中央各部委与各省(直辖市、自治区)首先根据所管辖的高等教育机构或当地需要拟订教育发展计划,逐级上报中央审批。“自上而下”是指地方政府逐级上报的各地教育发展计划和资金需求最终由中央政府进行统一调整、平衡和下拨。


  第二阶段为1980年至1993年。1980年,我国开始实行“划分收支,分级包干”的“分灶吃饭”财政体制,在这一体制下,高等教育经费筹措责任根据学校隶属关系由中央和地方财政各自负担,并且高等教育经费从以前的政府一家承担向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了基础教育“由地方负责、分级管理”,中等职业教育“主要由地方负责”,高等教育实行“中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学”的体制。同时,还指出高等院校“可以在国家计划外招收少数自费生,学生应交纳一定数量的培养费”,这为今后高等教育经费的多渠道筹资奠定了基础。1986年我国用世界银行贷款建设高校重点实验室并接受港澳台人士的教育捐赠,这就在政府财政拨款、学生个人成本分担之外又增加了社会捐赠这一高等教育筹资新渠道。1987年,国家开始推行非义务教育的成本分摊和回收制度。另外,到90年代初期,逐步形成以财政拨款为主,辅之以征收教育税费、对非义务教育阶段学生收取学费、发展校办产业、支持集资办学和捐助办学、建立教育基金(财、税、费、产、社、基)的六条渠道。总体来说,这一阶段高等教育经费按学校行政隶属关系由中央和地方财政各自负担,同时高校办学经费开始由政府包办、单一拨款向以财政拨款为主、多渠道筹措经费的体制过渡。


  第三阶段是从1993年至2012年。为了适应党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标,高等教育财政体制也迎来了新的变革。1993年国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》提出要通过调动各方积极性来改革原有的国家包揽高等教育的单一体制,特别是在高等教育经费筹资渠道上要“逐步建立财政拨款为主、多渠道筹措经费的投资体制”。这些新兴的筹资主体包括社会、企业、个人和校办产业等。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出将“三级办学”的体制转变为“以省级政府为主的体制”。[5]1997年,开始全面实行收费制度,民间资本也开始进入高教领域。[6]1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中正式对多渠道筹资模式进行了确认。1999年之后,以成本分担为特征的高校学生收费并轨政策全面实施,高等教育财政多渠道筹资的格局基本形成。总体来说,这一阶段分税制的施行明确了各级政府在教育投入方面的责任,调动了各级政府增加教育投入的积极性,基本建立了以财政拨款为主、多渠道筹措经费为辅的多元投入体制,同时明确了财政经费的主体地位。然而,长期以来重收入权划分轻支出权划分也造成了地方政府面临财力与事权不匹配的情况,现有的中央政府对地方政府的高等教育转移支付主要集中在重点高校专项建设经费、学生资助等方面,仍难以满足教育支出的需要。


  第四阶段是从2012年至今。2012年我国首次达成“4%”的目标,跨入“后4%时代”,对高等教育的发展也从扩大规模转变为内涵式发展。2012年教育部发布《关于全面提高高等教育质量的若干意见》,明确提出今后公办普通高校本科招生规模将保持相对稳定,坚持“走以质量提升为核心的内涵式发展道路”,2012年十八大报告再次明确提出要“推动高等教育内涵式发展”。2015年10月,国务院发布“双一流”建设方案,要求统筹推进世界一流大学和世界一流学科建设。2017年十九大报告中再次明确“内涵式发展”,要求加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展。


(三)财政对高等教育经费分配方式的转变


  我国高等教育财政的投入与分配,长期没有同教育成本等指标挂钩。[7]财政对高等教育经费分配方式的转变,可划分成三个阶段。


  第一阶段,1949-1979年的定员定额方式。根据1955年《关于加强文教卫生事业定员定额的制定工作的联合通知》,“定员定额”是按照机构规模和事业合理需要确定人员编制、行政开支等,以此核拨高校经费,包括学生和教职工两类经费开支。据此,财政部门对教育主管部门核拨经费,再由教育主管部门对所属院校拨付。依据“基数加发展”的方式来核定高校拨款,以前一年所得份额为基础,考虑当年事业发展与变化情况。这一经费分配方式,虽然给予经费划拨一定标准,但是限制了学校统筹使用经费的灵活性。


  第二阶段,1980-1993年的综合定额加专项补助方式。1986年,国家教委、财政部联合颁布《高等教育财务管理改革实施办法》,将原先“基数加发展”方式改为“综合定额加专项补助”。“综合定额”是指根据有关部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均经费的定额标准和高校在校生数来核定下达;“专项补助”是指除定额外,根据学校特殊需要和国家政策导向单独核准,高校有权按照“包干使用,超支不补,结余留用,自求平衡”的原则自主统筹使用。这一经费分配方式,使高校拨款由完全的“供给导向”向“需求导向”前进了一步,但容易造成高校盲目扩招,影响办学质量。


  第三阶段,1993年至今的财政拨款为主、多渠道筹措经费。从2002年起,财政部对中央部门的预算核定方式为基本支出预算和项目支出预算,教育主管部门虽然按此改革,但实质上依旧是“综合定额加专项补助”,在此基础上启动了一些大型的高等教育专项资金项目,包括“985工程”、“211工程”,并实行项目管理。但一直到目前,始终没能做出实质性的转变,经费的分配与成本没有挂钩,难以进行成本效益衡量。[8]


三、创新财政投入体制机制,促进高等教育发展转型

  

  创新财政投入体制机制,促进高等教育发展转型,需要考虑三个前提变化:第一,高等教育发展已逐步进入以提高质量为核心任务的内涵式发展的转型阶段,随着适龄人口的减少和激烈的国际竞争,过去的外延扩张不可持续;第二,高校人才培养模式需要创新,需要增强人才的国际竞争力,高等教育学历层次结构需要优化,专业设置弊端需要消除,人才培养的国际竞争力需要提升;第三,随着我国经济发展进入新常态,财政收入也由高速增长转变为中低速增长,需要创新高等教育财政投入方式。


  鉴于此,需要从以下几个方面来寻找创新与突破:


  第一,财政投入要围绕“质量提升”做文章。当前要以“双一流”建设为依托,财政投入要促进人才培养模式的创新,促进人才培养质量的提升。


  第二,加大教育经费投入,强化多元投入扶持政策。对比发达国家,我国总体的教育性资金投入仍显不足,但实践又限制了财政资金的大幅投入,财政性教育经费仍应当倾向于普及基础教育,高等教育应当健全“谁受益、谁承担”的成本分担机制,并同步完善奖贷学金制度和贫困生资助制度。因此,拓展扩大非财政性教育经费的比例和来源渠道是行之有效的,应当进一步鼓励社会各界捐资助学、发展民办高等教育、充分发展教育金融等综合性措施。


  第三,改进高等教育资金投入方式,放松高校资金限制。逐步将当前的“综合定额加专项补助”的方式转化为“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”的分类拨款。基本支出重在公平,项目支出重在质量,绩效支出重在激励。逐步放松对高校资金使用限制,加大自主办学的力度,将属于高校自主办学范围内的权限下放到学校本身,促进学校自主决策、自主管理、自我约束、自负盈亏。同时,可适当研究设立独立的教育基金,进行市场化管理,加强资金使用效益。[9]


  第四,健全教育财政分担体制,扭转地方政府配置失衡。一方面,地方政府和高校可以研究将教育中的一部分产业进行剥离,如将后勤保障、服务、科学研究与技术开发等产业化外包。[10]另一方面,中央政府应当下放部分财权,完善转移支付制度,缓解地方政府的财力问题。但在转移支付制度改革赋予地方政府更为完整的教育财权的同时,要加强自上而下与自下而上并行的监督问责机制,主动构建公开、民主、法制化的现代教育财政治理体系。


  第五,改革教育理念,创造新型教育财政投资空间。市场经济发展的客观形势催生了民间教育机构的蓬勃发展,教育的观念不断革新,财政对于教育市场经济行为应当予以正确的引导,使之向更为开放、更为健康的方向发展,进一步鼓励社会资本进入高等教育领域,把握高层次人才的教育需求,创造新的教育财政投资空间。(责任编辑:叶桂仓)

 

参考文献:

[1]教育部. 2017年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html.

[2][10]钟泽胜. 中国教育财政投入政策研究[J]. 山东社会科学,2008,(1):129-133.

[3]宗晓华,陈静漪.“新常态”下中国教育财政投入的可持续性与制度转型[J]. 复旦教育论坛,2015,13(6):5-11.

[4][5]郑磊,杜玲玲,董俊燕. 公共财政转型中的中国高等教育财政——制度变迁、研究进展与改革方向[J].教育学术月刊,2014,(3):32-39.

[6][7][9]姚建华. 关于完善我国高等教育投入体制的思考[J]. 教育财会研究,2008,(1):3-7.

[8]李文利,刘强. 中国高等教育财政六十年概览:历史演变、现状和未来[Z]. 北京论坛,北京,2010.




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本文刊载于《国家教育行政学院学报》2018年第11期(总第251期),如需转载请注明出处:教育管理杂志社(ID:JYGLZZS),否则将视为侵权。